面临全行业微利的窘境，钢铁产业政策制定者们寄望于外资钢厂救市。
在外企看来，与中国钢企合资合作比投资参股更容易获得政府的审批，也更划算。储永志/CFP四年前，刚刚就任宝钢集团董事长的徐乐江曾多次敲响警钟，越来越多的外资控股中国优质民营钢铁企业，将对中国钢铁业造成严重威胁。他或许没想到自己的想法会发生180度的大转变，2011年以来，这位中国最大钢铁公司的当家人不止一次公开表示，中国的钢铁资本会走出去，国外的钢铁资本也会到中国来，外资进入中国钢铁业的门槛限制也将慢慢淡化，甚至取消。
这一扬一抑之间，是中国钢铁全行业从暴利到亏损的巨变。一片惨淡之中，中国钢铁政策第一次明确提出鼓励外资参股国内钢铁企业，而不是之前的“限制”。2011年11月7日颁布的《钢铁工业“十二五”发展规划》（下称规划）中，有着与徐乐江相似的表述：进一步扩大钢铁工业对外开放程度，鼓励国外先进知名钢铁企业参股和投资国内钢铁企业和项目，在钢材产品深加工领域投资设立企业和研发中心，提升我国钢铁企业的创新能力和管理水平。
这个姿态性的开放并没有赢得外商的欢欣鼓舞。安赛乐米塔尔（下称米塔尔）中国区总经理邓宁在接受财新《新世纪》采访时表示，如果没有具体的措施，这个鼓励没有意义，很难改变外国钢铁企业在中国的投资策略。
“放开”争议
2005年7月，中国钢铁行业的第一个产业政策——《钢铁产业发展政策》（下称产业政策）颁布。产业政策对外资并购中国钢铁企业设定了诸多门槛，最主要的就是原则上不允许外资控股。
全球最大钢铁集团米塔尔在中国频频碰壁，是经常被提及的案例。从2005年起，米塔尔一直在寻找进入中国的机会。当年计划控股湖南华菱钢铁股份有限公司（000932.SZ），因发改委发表不同意见，最后仅以第二大股东身份入股。之后，米塔尔又试图入股莱芜钢铁，控股民营钢铁企业东方集团控股有限公司，均未获批。
不仅仅是米塔尔，俄罗斯钢铁企业耶弗拉兹集团（EvrazSteelGroup），以15亿美元价格收购河北民企德龙51%股权的交易，也始终无法获批。
对于当时外资控股中国钢铁企业受阻的原因，国家发改委一位主管官员在接受财新《新世纪》记者采访时表示：“钢铁企业解决了近200万人就业，是国民经济支柱产业，对国民经济发展起着非常重要的作用。如果允许外资进入，就意味至少有三分之一以上的市场让给人家。”
据一位接近国家发改委的权威人士透露，米塔尔还曾向中国方面试探，提出转让自己5%股份给中国，以换取中国市场的准入，仍遭拒绝。“用5%的股份换中国市场，中国肯定不划算。全球钢铁行业的股价都不高，波动相当大。”这位知情人士说，米塔尔市值接近1450亿美元，5%股份约值60亿美元，中国凭5%的股权也不能进入米塔尔的董事会。
产业政策限制外资控股中国钢铁企业，据称是为了给中国钢铁行业一个喘息的机会。但几年过去，中国钢铁行业已经发生了变化——产能增至7亿吨；利润率却越来越低，从2004年的8.11％一路下滑到2011年底的2.55%。
“中国粗钢生产世界第一，从利润率看，竞争力不强。有一个原因是技术和管理相对落后。”中国钢铁工业协会副秘书长李新创在接受财新《新世纪》记者采访时表示，“十二五”规划提出鼓励国外企业进入钢铁企业，就是要引进先进的技术和管理以提升自身竞争力背景。
其实，2009年为应对经济危机出台的《钢铁产业调整和振兴规划》（下称振兴规划）就曾提出要重新研究外资对中国钢铁企业的投资开放程度，但未能达成一致。“当时持反对意见的部门认为，经济危机正是兼并企业的好时机，这种兼并应由国企来完成，而不是外企。”上述参与制定规划政府人士称。
此次新的“十二五”产业规划虽然明确提出鼓励国外企业进入钢铁行业，但争议仍存。该人士透露，工信部一直态度比较开明，但发改委却迟迟不表态，他们的理由是让外资进来并不能改变中国钢铁行业重复建设、产能过剩等问题，而且发改委习惯于从规划角度整体布局，“外资进来可能打乱布局”。尽管最终达成了一个表述性的妥协，不过目前外资进来是否可以控股、股比高限多少、哪些企业开放、哪些环节开放，如何开放等问题都没有明确。
外资的想法
国外钢铁公司显然明了政府部门态度暧昧可能的政策风险。“没有统一思想，也没有具体鼓励措施，我们不想冒险。”一位不愿透露身份的外资人士说，“我们可不希望最后一个部门可以放行，另一个部门卡住不办，投了那么多资源、人力、物力最后回到原点。”
更何况在国际钢铁巨头看来，目前的行业环境也经不起冒险。据中钢协的数据，由于原材料价格一直处于高位，2011年11月中国钢铁企业亏损面超过三分之一，若扣除投资收益，企业净亏损9.2亿元。1-11月，中钢协会员钢铁企业产品销售利润率只有2.55%，远低于同期全国规模以上工业企业平均水平。
一边是全行业微利，另一边是生产规模持续上升。国家统计局1月17日公布数据显示，2011年全年中国粗钢产量达到6.8327亿吨的纪录高位，较上年增加8.9%。中国冶金报近期的《钢铁工业“十二五”发展调查报告》显示，82.7%的受访者认为中国钢铁业未来十年将经历残酷的市场竞争。
“现在情况还不比2008年底，短期内不乐观。”米塔尔中国区总经理邓宁分析说，“2008年形势不好，但有政策支持、投资拉动，现在则很难看到政策有松动迹象，行业本身产能过剩、供大于求的情况很严重。”
当然，外资钢企的情况也不乐观。米塔尔2011财年第三季财报显示，当季净利润6.59亿美元，比上年同期的13.5亿美元下滑51%，而且第四季度“还面临着销售量和价格压力”。新日铁也表示，2011财年前三财季合并财务报表中将计提846亿日元（约合70亿元人民币）股票资产减值损失。
邓宁称，“受全球钢材需求下滑等影响，一家全球性公司要增加在中国的投资，就目前的环境看难度比较大。”
机会在哪里
在中国冶金工业经济发展研究中心副主任刘海民看来，外资虽然很难进入炼钢炼铁层面，但可以在钢材产品深加工领域展开合资合作，汽车板、镀锌板等高端产品完全可能实现双赢式合作。
武钢与新日铁在取向硅钢上的合作就是一例。早在1974年，武钢就从新日铁引进硅钢生产线和生产专利技术，目前武钢已成为中国最大硅钢生产基地，年产硅钢40万吨。武钢自主研发的新产品QRD低温取向硅钢已全面淘汰从日本引进的专利技术。另外，宝钢与新日铁和阿赛洛、鞍钢与蒂森的合作，都促进了国产汽车板的迅速提升和产业化。
刘海民认为，除了自主研发，与外企技术合作、合资建厂也是较好的途径。“有些像市场换技术，还是比较划算。”据他所知，国家发改委在对国内企业与外资合资建立高端产品项目上还比较认可，一般在审批上不会为难。
在国外企业看来，钢材产品领域的合资合作也远比投资参股钢铁企业更容易和更划算。新日铁海外业务部一位负责人对财新《新世纪》记者表示，与中国国内企业建立合资企业，审批起来比较容易，股比也不会有严格的限制。
2011年，中国最大的镀锡板制造企业武钢与新日铁成立武钢新日铁（武汉）镀锡板有限公司，投资约18.5亿元，双方各持股50%，项目计划年产20万吨高档镀锡板和20万吨镀锡原板，开拓国内高端食品包装市场。上述新日铁人士表示，公司主要看好中国镀锡板市场的增长前景。