商务部：调整战略性资源产品的进出口贸易 维护国家经济安全
来源：商务部
2006年5月26日
经济全球化加速发展、世界政治经济形势的深刻变化使国家安全的内涵出现新的变化，以国家经济利益和国家经济竞争力为核心内容的国家经济安全开始成为国家安全范畴内日趋重要的组成部分。
具有战略意义的资源产品是中国社会经济快速发展中一个不可或缺的要素，近年，环境和资源有限已经或将要成为制约因素。随着中国经济越来越纳入全球经济体系，战略资源的进出口在中国的货物贸易和资源供应中占越来越重要的地位，战略性资源产品进出口规模的扩大，既在一定程度上缓解了对环境与资源的压力，为中国经济的可持续发展提供了更大的可能性；同时，受制于中国对于这些战略性资源产品供应渠道、供应数量、供应价格的控制能力，这种对国外资源和市场依赖程度的大幅度提高，也意味着国家经济安全面临的风险日益加剧。
一、中国若干战略性资源产品的贸易状况
改革开放以来，随着国民经济的发展和工业化、现代化进程，中国的产业竞争力大大提高，贸易结构不断优化。出口商品结构中初级产品的比例迅速缩小，工业制成品比例迅速提高，2004年，初级产品出口在出口总额中所占比例由1985年的52.4%缩小到了6.8%。同时，进口商品结构中初级产品比例在扩大，由1985年的12.5%扩大到了20.9%。从1995年开始，中国成为初级产品的净进口国，2002年以来，中国投资和工业增长进入新一轮增长高峰，初级产品的净进口额更是逐年成倍扩大。
中国在赢得“世界工厂”称誉的同时，也快速地进入了急速扩张的制造规模与相对贫瘠的资源条件之间的紧张关系所形成的窘境。这与中国生产要素的自然禀赋有关，也与中国工业体系和贸易结构有关。目前，中国已成为多种战略性资源产品的世界第一大进口国，2004年，中国铁矿石进口量占世界贸易量的37.1%，铜占20.6%，大豆占31.2%，氧化铝、铅、锌等原材料的进口也排在世界前列。今后一段时期，中国仍将保持经济的快速增长，对外部资源供给的依赖性必然加大，资源产品依赖进口这一趋势将越来越突出。
在初级产品进口量迅速增加的同时，中国战略性资源商品的出口贸易呈现减量化趋势。但作为负责任的大国，同时也是实现优势资源的比较利益，在资源产品出口结构调整的同时，一些仍具优势的资源产品如煤、焦炭的出口呈增加趋势，并且无论从绝对数量还是占世界贸易量的比重看，都仍有继续扩大的余地。
中国战略性资源产品进口贸易的主要特征是：规模日益庞大、进口年增速度加快、进口依存度提高、进口来源集中度增强，出口贸易则呈减量化特征。今后一段时期内，这种贸易变化趋势仍将延续。形成这种贸易状况和贸易趋势的主要原因是：第一，目前我国所处的经济发展阶段，决定了对能源和资源的需求随着GDP的增长而逐级增加；第二，国际间产业转移、中国积极主动参与国际分工，导致中国战略性资源产品进口的贸易量和贸易额急剧扩大，同时部分具有比较优势的资源产品的出口继续增长；第三，粗放型的经济增长方式，使资源产品的需求增长快于经济增长；第四，资源与环境的约束，使部分国内供应不足的战略性资源产品进口需求增加。
国际市场供应不稳、全球性的资源争夺日趋激烈，使我国战略性资源产品的供应存在着不确定性和价格风险，对国家经济安全构成潜在威胁。然而随着我国更进一步融入全球经济体系，也为我们提供了更广阔的市场机会与更灵活的调节手段，有着创新资源配置战略、化挑战为推动力的机遇。
二、若干战略性资源产品的进出口贸易对国家经济安全的影响
1、固体能源矿产品
以煤炭和焦炭为代表的固体能源矿产品是中国目前为数不多的具有比较优势的出口资源产品，这类产品的进出口与国家经济安全的关系，更多地集中在如何使有关经济主体的利益最大化、保证国民经济的稳定运行、以及追求可持续发展等方面。
原煤开采和炼焦对生态环境有相当程度的破坏，如果一味追求出口，势必对可持续发展产生压力。原煤和焦炭出口所面临的一大挑战是，在同时满足国内市场和国际市场需求方面寻找恰当的贸易平衡点，从而既保证国内原材料的稳定供应，又承担起维护国际市场同类产品贸易秩序的责任；既保证一定规模的出口、争取国际定价权，又要保证国内市场的正常调节，减少价格的扭曲。应当遵循的原则是：可持续发展是底线，确保国内稳定供应是根本，而争取国际定价权是努力的方向。
2、金属矿产
中国金属矿产资源开发利用的现实状况是：第一，因资源结构不理想使进口规模不断扩大；第二，产业结构和经济发展阶段决定了部分金属矿产品的对外依存度在今后一段时间内还将继续保持较高的水平；第三，廉价利用国际资源的条件基本上已不会再现。中国的现代化建设将在对外部资源依赖程度越来越高的情况下推进。
受地理条件所限，没有任何一个国家可以建立完全封闭、自给自足的金属矿产的生产和供应体系。对于铁矿石和铜来说，中国资源可供性差，但世界范围内看供应充足，全球供需基本平衡，通过现货市场的进口补足部分国内供应缺口是有效途径，而中国在国际支付能力方面也不存在问题。尽管随着需求的增加、供需缺口增大，对外依存度不断提高，但仍在可控制范围内，并不存在供应风险。关键是保障供应的稳定，降低采购成本的问题。
中国在世界主要资源市场上所占份额不大，但在需求增量中所占份额相当可观，然而对国际市场的影响力与经济规模和贸易规模不相称，只能被动接受国际市场价格波动，经济安全受到一定损害。需要增强谈判能力，建立有效的价格发现和确定机制，确保供应稳定性，保护相关产业的竞争力。国内资源保有量和对海外资源的控制力则是对谈判实力的重要支撑。
立足国内、开发海外是中国资源开发的基本原则。但应该看到，作为世界范围内储量丰富、供应充足的资源，铁矿石、铜等有色金属的价格并不是刚性的，随着世界经济增长和市场需求的放缓，价格也有转平或下跌的时期，新投资的采选能力能否抵御价格下跌风险，取决于对市场的长期判断和是否有足够的资金实力与时间抗衡。因此无论是国内还是海外矿山投资，时机的选择尤需谨慎，对投资期与回报期处在不同的国际市场价格水平应有充分考虑。
3、农产品
农业高度依赖土地、水等自然资源，中国的资源匮乏情况日趋严峻，粮食生产的比较优势下降明显。在耕地密集型的农产品生产上，中国已不存在比较优势，特别是考虑到国内产品和国际产品的品种及品质差异时，更是如此。因此，考虑资源配置效率和经济效益，利用国际市场上的农产品贸易，通过进口满足国内的粮食需求更为合理。
粮食安全是国家安全的一部分，中国人多地少，粮食进口是必要的，而且利大于弊，带来的风险可以通过政策策略来规避。中国进口粮食的根本目的是保证稳定的粮食供给，此外还要考虑以下目标：第一，减轻土地压力，节约水资源；第二，充分利用农村劳动力，优化农业生产结构；第三，节约外汇支出。
在此目标下，农产品进口首先应增加饲料进口（包括大豆），利用农村劳动力，优化农业生产结构，发展劳动密集型的畜牧业和渔业；增加小麦进口，以减轻北方小麦产区生产缺水情况。世界市场小麦出口国很多，供应量大，而且发达国家的小麦成本低。预计中国粮食进口量近期保持在3000万吨以内，中期在8000万吨以内，既提高国家粮食安全，又不会对世界市场产生过大压力。在进口粮食的品种结构上，保持较高的大米自给率，适量增加小麦进口，大量增加饲料进口，扩大饲料种类，包括大豆等蛋白质饲料。
同时，也要看到，中国农业生产还有很大的发展空间和增产能力，如果措施得力，通过技术进步、政策调整等措施，可以迅速提高国际竞争力，成为种植强国，不仅满足国内需要，还可以增加出口，成为加工和出口强国。以大豆为例，中国大豆种植区域很广；已经培育了高蛋白、高油、高产的优质品种，品种质量得到明显改善；中国大豆亩成本低于美国和巴西，只要解决企业历史债务和社会负担，大豆产业国际竞争优势有望获得提升；中国在非转基因和绿色-有机大豆生产方面具有很强的国际竞争优势，大豆产业发展前景广阔。
三、政策建议
国家经济安全归根结底是国家利益，为维护国家经济安全而对战略性资源产品的进出口贸易进行调整，不能单纯依赖市场调节、企业自觉，而是必须强调政府的干预和主导作用。因此，调整的基本原则是：首先，政府要制定国家经济安全战略，明确国民经济运行、可持续发展等方面应实现的目标，并对战略性资源产品的范围、影响国家经济安全的警戒线等内容做出界定并适时调整；其次，各项政策措施要同步、协调推进，包括进口和出口的同步，对内政策与对外政策的协调，财政、税务、金融、海关等措施的配套等。
1、建立市场预警体系，准确把握信息。建立从政府到以各行业协会为依托的民间层面的集信息采购、处理和披露为一体的信息发布体系。根据现有的数据平台，对所有信息资源进行整合，构建国内大宗商品的供需信息系统，对各种战略性资源商品进行全球市场研究，并定期发布，供政府和市场参与者决策参考。
2、调整产业结构，改变国内资源的消费方式，调控资源消费。首先，推进经济体制改革，形成有利于市场公平竞争和资源优化配置的经济运行体制；转变政府职能，弱化经济性管制职能，强化社会性管制职能；改革和完善重要资源的价格形成机制，理顺资源价格体系。其次，树立资源节约和忧患意识，使公众、特别是领导者、决策者对国情有正确的认识，转变消费模式，发展循环经济。第三，在不影响产业和企业技术水平和竞争力的前提下，大力发展能够节约资本和物质投入而充分利用劳动力资源丰富优势的劳动密集型产业，大力发展现代服务业，促进制造业技术升级，降低资源消耗和污染排放。
3、通过关税与非关税措施调节战略性资源产品的进出口规模，调控国内供给。随着中国市场经济体制进一步完善，关税与非关税措施的运用空间会受到一定的制约。各种关税、非关税手段与国内税、出口退税等相关措施应相互配合，以最大限度地发挥功效。
4、充分利用期货市场。期货市场的建立和完善是农产品和原材料市场建设中不可或缺的组成部分。目前国内期货市场发挥了发现价格和套期保值的基本功能，在国际市场上的影响力明显提升，在全球定价权中的影响力明显增强。但是，目前国内期货市场的建设仍处在初级阶段，需要解决交易主体进场交易少、新品种发展慢、法规制度等软环境建设有待完善等问题。
5、增加中国对国际市场价格制定过程的影响力。通过建立储备、抑制国内过热需求和不合理使用，增加对重要资源性商品进口的自我调控能力；对买卖双方市场的聚集力量进行对比，在合作与竞争中把握好分寸，争取最优惠采购价格；加大海外资源的控制力度，建立与重要资源性商品出口国之间的紧俏资源置换关系，实行进口来源地的多元化，在强化国际定价权过程中实现双赢；改变进出口过程中的无序局面。
6、建立资源储备，增强对资源在时间和空间上的调配。资源储备应走多形态的道路，既有产地储备，也有实物储备，更要发挥期货市场的作用，以更灵活、经济的手段，对中国供应不足的资源加以调配。在产地储备方面，加强资源勘探，建立一定数量的待建待采的矿产地，同时对已建矿山建立预留储量储备，延长矿山服务年限。在实物储备方面，通过低息贷款、政府担保及其他优惠措施，鼓励民间参与储备。
7、加强对出口的干预，保证国家经济利益。一方面，控制资源产品的开发和出口，保有一定数量以矿山形态存在的硬储备；另一方面，控制高耗能、资源密集型产品的出口，从而减少对能源原材料的进口依赖程度。
8、进口渠道和方式多元化，分散和化解贸易风险。中国作为最重要的买家和卖家之一，要充分利用自己的影响力，积极参与各类市场，发挥贸易的主导作用。增强国际采购中的控制力；采取积极有效措施，以获得对相关资源的未来收益分配权和产品支配权；建立海外矿产品生产供应基地和资源储备基地，发挥其在稳定矿产品贸易供应中的基础作用和调节作用。
9、探索更紧密的合作方式，保证海外供应。充分考虑世界范围内的资源可供性和未来长期价格趋势，扩大资源开发的国际合作。做好海外资源开发的战略规划和战术准备，争取将收购价格和投资成本控制在合理范围以内，保证资源供应的稳定性，增强对资源的控制权。包括与资源富国建立战略伙伴关系；实行贸易、投资、工程、援外一体化战略；通过与跨国公司合作的方式进入资源富国；加强与其他资源消费国的战略合作。